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A legislação ambiental no Brasil e em São Paulo

Vale a pena salientar que apenas recentemente foram incluídos os princípios ambientais na Constituição de 1988, considerando o Direito Ambiental como sendo um bem coletivo.

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Apesar do Meio Ambiente ser entendido como o conjunto dos recursos naturais e suas inter-relações com os seres vivos, é comum este conceito ser associado apenas ao “verde” da paisagem, da natureza ou à vida selvagem. Com isso esquecemos dos recursos hídricos, das questões relativas à poluição do ar, acabamos até relegando a um segundo plano o meio ambiente urbano, que nada mais é que a natureza modificada pelo Homem. Chegando mesmo a esquecer que somos parte ativa do meio ambiente em que vivemos.

Vale a pena salientar que apenas recentemente foram incluídos os princípios ambientais na Constituição de 1988, considerando o Direito Ambiental como sendo um bem coletivo.

lesgilação

De fato, quando o mundo acordou para a necessidade de regulamentar a ação dos agentes econômicos sobre o meio ambiente, o contexto era muito particular. Durante muitos anos, o desenvolvimento econômico decorrente da Revolução Industrial impediu que os problemas ambientais fossem considerados. A poluição e os impactos ambientais do desenvolvimento desordenado eram visíveis, mas os benefícios proporcionados pelo progresso eram justificados como um “mal necessário”, algo com que deveríamos nos resignar.

A poluição urbana do ar é, provavelmente, a situação indesejável mais visível da civilização, já no Século 16, as reuniões do Parlamento Britânico em Londres foram adiadas, devido a graves “episódios” envolvendo poluição ambiental. Com o passar do tempo, um dos episódios mais sérios ocorreu em 1952, quando um intenso nevoeiro foi responsável por cerca de 4 mil mortes e mais de 20 mil casos de doença. Tais fatos levaram a aprovação da Lei do Ar Puro da Inglaterra em 1956, quando foram estabelecidos limites para emissão de poluentes e os níveis aceitáveis de qualidade do ar. A partir daí novas Leis foram aprovadas na América do Norte e em diversos países da Europa Ocidental e no Japão, propiciando a criação de agências para monitorar, regulamentar e avaliar a qualidade ambiental nestes países.

Apesar destes fatos, foi apenas na década de 1960 que o termo “meio ambiente” foi utilizado pela primeira vez num evento internacional. Numa reunião do Clube de Roma, cujo objetivo era a reconstrução dos países no pós-Guerra e a discussão sobre os negócios internacionais; foram muito discutidos a poluição dos rios europeus e os problemas de fronteira, já que vários rios que nascem em alguns países, percorrem vários outros. Parece característica da índole humana, que problemas ambientais como quaisquer outros só apareçam quando são de responsabilidade alheia, como ocorreu na referida reunião. De qualquer forma, o importante foi estabelecer pela primeira vez a polêmica sobre os problemas ambientais. Daquela época até os dias de hoje houve um grande avanço nas questões ambientais, alimentado pelas informações globalizadas, com a conseqüente conscientização e aprimoramento da legalização ambiental.

O país que primeiro percebeu a necessidade e urgência da intervenção do poder público sobre as questões ambientais foi Estados Unidos, ainda na década de 1960. Paradoxalmente, o país considerado o paraíso do não-intervencionismo foi quem primeiro promoveu a intervenção regulamentadora em meio ambiente. A “Avaliação dos Impactos Ambientais” (AIA) foi formalizada nos Estados Unidos em 1969 e rapidamente se difundiu internacionalmente.

Evidentemente, as dificuldades para difusão e implementação de ações relativas aos impactos ambientais foram de várias naturezas: inexistência de recursos humanos, legalidade, institucionais e de instrumentos econômicos. A estas limitações agregavam-se ainda as de caráter de legitimidade, uma vez que não havia um reconhecimento sólido, por parte da sociedade como um todo, quanto à relevância da questão. Assim, a legitimidade veio com a consciência ambiental que adquiriu a sociedade estadunidense; mas, para isso, contribuiu bastante a tradição norte-americana de solidez e credibilidade das instituições públicas.

Em 2003 completamos 30 anos de política ambiental no Brasil. A criação da SEMA (Secretaria Especial de Meio Ambiente) vinculada ao então Ministério do Interior, pouco depois da Conferência de Estocolmo em 1972, foi um ato apenas simbólico de um poder público muito mais preocupado com o desenvolvimento a qualquer custo, do que com as intervenções no meio ambiente. Naquela época, as medidas de Governo se concentravam na agenda de comando e controle, em resposta a denuncias de poluição industrial e rural.

Apenas em 1981, foram estabelecidos objetivos e instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81). Pela primeira vez uma Lei considerava o imperativo de se conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação ambiental e qualidade de vida.

Esta mesma Lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente, integrado por um órgão colegiado: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Este colegiado é composto por representantes de ministérios e entidades setoriais da Administração Federal, diretamente envolvidos com a questão ambiental, bem como de órgãos ambientais estaduais e municipais, de entidades de classe e de ONGs.

Ressalte-se que, sob o prisma da gestão pública, a instituição do CONAMA representa um grande avanço, por reunir segmentos representativos dos poderes públicos em seus diferentes níveis, juntamente com delegados de instituições de sociedade civil, para o exercício de funções deliberativas e consultivas em matéria de política ambiental.

É verdade que tal tipo de colegiado extra-governamental já era praticado em alguns níveis decisórios governamentais (por exemplo, em política científica e tecnológica e em algumas Câmaras da política econômica), mas em nenhum caso a abrangência havia sido tão grande em termos de representatividade de setores governamentais e não-governamentais. O CONAMA surge, então, como um fenômeno atípico dentro do setor público com uma característica centralizadora e pouco aberta à participação da sociedade civil.

O caráter atípico em matéria ambiental da ação pública é também constatado através da prática descentralizada que se instituiu com a criação do sistema de licenciamento ambiental. O papel dos órgãos estaduais de meio ambiente fortaleceu-se com o referido sistema, justamente no momento em que o poder público federal atingiu seu ponto mais alto de centralização.

A Resolução CONAMA Nº 001/86 constituiu um marco da política ambiental brasileira, pela instituição da obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental (EIA). Os anos 90 podem ser vistos, no Brasil, como um período de institucionalização da questão ambiental, potencializado pela RIO’92, pela criação de novos instrumentos legais, como a Lei de Crimes Ambientais e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, além da conscientização de vários segmentos da sociedade com apoio da globalização no sistema de informações (Internet, telefonia celular, etc.).

É importante considerar a experiência internacional em gestão ambiental no processo decisório brasileiro em política ambiental. Estudos comparativos de experiências internacionais atestam que os arranjos internacionais e de políticas públicas bem conduzidas em diferentes contextos nacionais guardam um alto grau de semelhança entre si. 

Assim não podemos ser diferentes tratando do mesmo objetivo. Pesquisas realizadas pelo Banco Mundial no final do século passado (um pouco antes da RIO’92) já identificavam cinco considerações chave para determinação dos padrões de gestão estudados, que são de alta relevância também para o Brasil e que, a seguir, são destacados:

  • Nível de comprometimento político no trato de problemas ambientais.
  • Grau de descentralização da instituição com competência política e administrativa.
  • Estilo da tomada de decisões políticas.
  • Acesso do público às informações ambientais.
  • Papel desempenhado pelos tribunais em conflitos ambientais.

O referido estudo conclui que “um sistema de gestão ambiental necessita não apenas de uma estrutura administrativa formal, mas também de ampla aceitação da legitimidade do processo através do qual são tomadas as decisões”.

Num balanço entre as metas alcançadas na RIO’92 e na RIO+10, as duas últimas grandes Conferências Mundiais sobre Meio Ambiente, verificaram-se avanços significativos quanto à abordagem ambiental. Em 1992, o principal documento gerado foi a Agenda-21, que lançou bases importantes para se tratar das questões ambientais, como as da biodiversidade, as das mudanças climáticas e, sobretudo, as do desenvolvimento sustentável.

Em Johanesburgo, a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (RIO+10), também conhecida como Cúpula Mundial sobre Meio Ambiente, discutiu as ações mais voltadas à erradicação da pobreza, à globalização e às questões energéticas: o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo(MDL) e o Protocolo de Kyoto, sobre mudanças climáticas, entre outros. 

A RIO+10 reconheceu a importância e a urgência da adoção de energias renováveis em todo o Planeta e considerou legítimo que os blocos regionais de países estabelecessem metas e prazos para cumpri-las. Mas não aceitou fixá-las para todos os países, o que foi uma derrota, atenuada apenas pela decisão de que o progresso na implementação de energias renováveis seja revisto periodicamente pelas agências e instituições especializadas das Nações Unidas, abrindo caminhos para negociações.

Com relação à qualidade de vida e a melhoria ambiental, o surgimento em muitos países de um público consumidor mais consciente do ponto de vista ecológico, associado a um maior interesse por parte de algumas indústrias em fornecer bens de consumo e serviços mais saudáveis, ambientalmente, levaram ao incremento das ações voltadas à adoção da Série ISO-14000, que tratou deste assunto com bons retornos para todas as partes envolvidas.

 

O meio ambiente em São Paulo

O Artigo 225, da Constituição de 1988, inclui na extensiva declaração de direitos e deveres individuais e coletivos, o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Portanto, é o Homem, o ser humano, não só como indivíduo, mas como humanidade, o sujeito do direito ao meio ambiente sadio, o que reafirma o conceito antropocêntrico. O Artigo 170, Inciso VI, não “subordina o desenvolvimento econômico à proteção do meio ambiente”, como argumentam alguns, mas apresenta uma série de condicionantes que a ordem econômica deve “observar”, como os princípios da livre concorrência, da propriedade privada, do pleno emprego, da defesa do consumidor e da “defesa do meio ambiente”.

Proteger o meio ambiente não significa impedir o desenvolvimento, nem se defende um desenvolvimento predatório. O que se faz necessário é promover o desenvolvimento em harmonia com o meio ambiente, que é o que muitos de nós tentamos fazer.

Daí a idéia de “desenvolvimento sustentável”, que tomou corpo nas últimas décadas e norteia a ação dos órgãos públicos encarregados da defesa do meio ambiente no mundo todo. No caso do Brasil, são as resoluções do CONAMA que estabelecem normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Em São Paulo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA) tem papel normativo recursal. Uma das tarefas cotidianas da Secretaria do Meio Ambiente (SMA) é a condução do processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades sujeitos a ela, que só o faz, com observância dos critérios gerais fixados e quando a capacidade de suporte do meio ambiente o permite. É por isso que esta Secretaria tem centenas de técnicos e uma empresa de tecnologia e saneamento ambiental (CETESB) com reconhecidos laboratórios, além da Polícia Ambiental, para fins de controle e fiscalização. Os institutos de pesquisa (botânica, florestal e geológico) – que hoje estão ligados diretamente à SMA de São Paulo – e as pesquisas que realizam, estão em consonância com as políticas públicas.

Com a participação mais efetiva no planejamento e licenciamento ambiental, uma exigência nos programas de políticas públicas do Governo do Estado de São Paulo; sobretudo para tornar os processos de licenciamento ambiental mais ágeis e confiáveis do ponto de vista técnico-científico. A análise dos problemas envolvendo a substituição da cobertura florestal natural por áreas agrícolas tem propiciado muita preocupação, não só pelos processos erosivos e redução da fertilidade dos solos agrícolas, mas também pela extinção de espécies vegetais e animais. 

Por outro lado, as atividades de produção que têm como conseqüência a degradação ambiental estão sujeitas a sanções cada vez mais drásticas e corretivas, sobre as quais a SMA tem a responsabilidade legal, seja na definição de parâmetros e nas suas técnicas, seja nos processos de licenciamento ambiental capazes de orientar o mercado consumidor cada vez mais exigente internacionalmente.

A Resolução CONAMA 1/86 estabeleceu uma polêmica sobre o que efetivamente deveria ser exigido para Estudos de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), visando o licenciamento ambiental. No Estado de São Paulo a instituição do Relatório de Avaliação Preliminar (RAP) e as formas de análise para fornecimento do licenciamento de atividades causadoras de impactos ambientais foram consolidadas na Resolução SMA 42/94 que estabeleceu procedimentos para o licenciamento ambiental pela Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo. 

A Resolução SMA 47, de 26/11/2003, por exemplo, também fixou orientação para o reflorestamento de áreas degradadas no Estado, onde critérios mínimos para projetos de reflorestamento foram estabelecidos para RAPs e EIAs, ou mesmo, para avaliar no estabelecimento de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) e na avaliação dos Planos de Recuperação de Áreas Degradadas (PRADs).

O manejo e recuperação quase sempre têm sua eficiência limitada aos procedimentos para o Licenciamento Ambiental, que em São Paulo tem sofrido severas críticas pelo processo muitas vezes lento de se obter a licença necessária a determinados empreendimentos, ou mesmo para plantio e supressão de vegetação nativa. Neste sentido, a Resolução SMA 47, de 26/11/2003 trouxe importantes contribuições para a agilização dos processos que envolvem tais práticas. Apesar disto, alguns aspectos polêmicos têm sido destacados na referida Resolução. Um dos mais criticados é a inexistência de mudas no mercado, com a diversidade exigida para espécies florestais. 

Entendemos que tal fato poderá ser superado com modelos que não sejam plantios simultâneos e que possam ser enriquecidos com mudas encomendadas e/ou produzidas, de um ano para outro. A efetiva exigência legal de se recuperar áreas degradadas de maneira ecologicamente correta induz à necessidade de recuperação de Áreas de Preservação Permanente (APP), muitas vezes obtidas em “passivos ambientais”, ou de reserva legal com plantios que levem em conta a sustentabilidade do novo sistema implantado e a conservação da biodiversidade.

A atual proposta da Secretaria do Meio Ambiente, envolvendo políticas públicas, procura atender às necessidades de revisões nas normas e procedimentos adotados pela SMA com relação à orientação para reflorestamento heterogêneo e sua inter-relação com os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) ou Relatórios de Avaliação Prévia (RAP), na elaboração de Termos de Ajustamento de Condutas (TACs) e Laudos Técnicos para concessão de licenças ou autorizações de desmatamento ou de medidas compensatórias. 

A investigação em projetos pilotos de recuperação de áreas degradadas envolvendo estudos de modelos de reflorestamento, produção de sementes e mudas, esta prevista no projeto que agrega conhecimentos necessários para serem utilizados pela SMA em procedimentos de licenciamento, nas suas diversas áreas temáticas: a) destinação de resíduos sólidos; b) energia: transmissão e biomassa; c) transportes: rodovias, ferrovias, dutos; d) água: barragem de represas, canalização de córregos, recuperação de matas ciliares; e) habitação, loteamentos; f) saneamento; g) indústria; h) mineração; i) base de combustíveis, entre outros. 

Em todos estes casos, medidas de planejamento e licenciamento são subsidiadas com parâmetros técnico-científicos gerados nas pesquisas, seja promovendo alternativas para medidas mitigadoras dos danos ambientais, seja no estabelecimento de compensações ambientais ou no licenciamento de empreendimentos a serem instalados.

A Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo e o IBAMA – na área federal – trabalham sob estreita vigilância da coletividade, que tem participação assegurada no próprio processo de licenciamento. Esta união gera, naturalmente, conflitos freqüentes, próprios do Estado democrático, pois a realização de grandes obras é freqüentemente a aspiração de governantes e, algumas vezes, criar empecilhos a essas obras pode servir a grupos politicamente motivados.

Erroneamente, algumas organizações não-governamentais julgam que os órgãos licenciadores, como a Secretaria de Meio Ambiente, têm uma relação de dependência com o restante da administração pública e, portanto, devem ser vigiados de perto, originando questionamentos de qualidade técnica discutíveis. A impressão que se tem, lendo sobre esses casos nos jornais, é que os órgãos licenciadores não cumprem bem o seu papel, compatibilizando o desenvolvimento econômico. Essa impressão é incorreta, porque os órgãos licenciadores de meio ambiente em São Paulo são muito rigorosos, o que não impede a produção florestal e de espécies de interesse comercial ou paisagístico também seja uma das preocupações da Secretaria do Meio Ambiente. Aliar a preservação dos recursos genéticos a uma exploração não-predatória e auto-sustentável é uma das diretrizes das políticas públicas da Secretaria do Meio Ambiente.

É preciso assinalar que um dos desafios atuais do Brasil, em particular do Estado de São Paulo, no que diz respeito à questão ambiental, consiste na legitimação das Leis, ações e políticas ambientais, junto aos outros países, ao setor produtivo e a sociedade como um todo; e devem ser entendidos como instrumentos institucionais a serviço do bem coletivo, da preservação do meio ambiente e a conseqüente melhoria da qualidade de vida.

 

José Goldemberg e Luiz Mauro Barbosa - Secretário de Estado do Meio Ambiente do Estado de São Paulo; Diretor-Geral do Instituto de Botânica de São Paulo, respectivamente



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